Suvremena država temelji se na trodiobi vlasti. Po tom predlošku vlast se dijeli na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Ova pojednostavljena podjela poznata je još od polovice 18. st. kada ju se predstavio njen autor Charles-Louis de Montesquieu u svom djelu „Duh zakona“ (De l’esprit des lois).

Suvremeni politolozi uz ove tri vlasti ponekad dodaju i četvrtu vlast. Dok su osobe koje predstavljaju zakonodavnu, izvršnu pa dijelom i sudbenu vlast promjenjive, četvrtu obilježava kadrovska postojanost. Saborski zastupnici, ministri i suci dolaze i prolaze, no predstavnici ove vlasti ostaju stalno pri izvoru moći. Ta četvrta vlast je državna birokracija.

Teoretski državna birokracija, činovnici različitih razina odgovornosti, dužna je služiti zakonodavnoj, izvršnoj i sudbenoj vlasti i slijepo izvršavati njihove odluke. U praksi taj odnos ni izbliza nije tako jednostavan. Činovnici imaju u pravilu veće iskustvo i veće znanje o tematici kojom se bave ostale vlasti. Tako snažno utječu na oblikovanje zakonskih prijedloga, a po donošenju zakona na način kako se ovi provode. Zaštićeni zakonima i sindikalnim ugovorima pripadnici državne birokracije izuzetni su teško smjenjivi što im daje dodatnu moć.

Takva situacija ne obilježava samo prilike u Hrvatskoj. Prevlast birokracije nad ostalim oblicima vlasti postala je i dio popularne kulture kroz britansku televizijsku seriju „Yes Minister“ (i kasniji njezin nastavak „Yes, Prime Minister“). U seriji je glavni lik ministrov „permanentni“ tajnik Sir Humphrey Appleby. Kako govori i ime serije Sir Humphrey odobrava sve ministrove ideje ali u praksi manipulira ministrom koji na kraju ne provodi svoju volju nego onu svoga tajnika. U seriji se državni birokrati predstavljaju kao pravi vladari nacije.

Nova vlada, ako će željeti provesti najavljene promjene, morat će ih doslovno izpregovarati s birokracijom. Jedino je bitno da pri tome ne bude baš sve po Sir Humphreyu.